一、政策体系构建：从顶层设计到地方实践

1.1 国家战略布局的三级跃升

中国低空经济政策在近三年内完成了从行业规范到国家战略的关键跨越。2022 年作为政策奠基之年，民航局发布《城市场景物流电动多旋翼无人驾驶航空器系统技术要求》，成为国内首个针对城市物流无人机的行业标准，为后续商业化应用铺设了技术轨道。同年工信部出台的《民用无人驾驶航空器产品安全要求》则从生产源头建立了强制性安全规范，填补了行业监管空白。

2023 年标志着低空经济的战略升级。6 月发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》构建了全链条管理体系，首次实现对无人驾驶航空器生产、进口、飞行和维修的系统性规范。10 月出台的《绿色航空制造业发展纲要 (2023-2035 年)》明确提出 eVTOL（电动垂直起降飞行器）的发展路径：2025 年实现试点运行，2035 年达到商业化规模化应用。年末召开的中央经济工作会议更将低空经济确立为国家战略性新兴产业，标志着其正式进入国家经济发展的核心赛道。

2024-2025 年政策体系呈现 "全面开花" 态势。2024 年 3 月，"低空经济" 首次写入政府工作报告，明确其作为 "新增长引擎" 的定位。7 月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，首次在中央全会文件中提出 "发展通用航空和低空经济"。国家发改委专门成立低空经济部门，负责战略规划制定和重大问题协调，标志着产业推进进入专职化阶段。2025 年 2 月，民用航空法修订草案提请审议，明确 "划分空域应当兼顾低空经济发展需要"，从法律层面为空域资源分配提供了制度保障。

1.2 地方实践的差异化探索

在国家政策引导下，全国 31 个省份已将低空经济写入 2025 年政府工作报告，形成各具特色的发展路径。广东省以《推动低空经济高质量发展行动方案 (2024-2026 年)》为框架，构建 "1+3+N" 发展平台，计划到 2026 年实现 3000 亿元产业规模，形成广州、深圳、珠海三核联动格局。其中深圳作为 "无人机之都"，通过首部地方立法《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，在空域管理试点和跨境物流应用上先行先试，其无人机产业集群产值占全国半壁江山。

湖南省作为全国首个全域低空开放试点省份，创新构建了 "军地民" 三方协同管理机制，已分类划设 179 个空域和 97 条常态化低空目视航线，3000 米以下空域监视覆盖率达 95%。该省规划建设 55 个通用机场和 6600 个直升机起降点，形成了全国最密集的低空基础设施网络之一，2024 年通用航空飞行量同比增长 36%，为产业发展提供了坚实支撑。

内蒙古则依托地域广袤、电磁干扰少的优势，重点发展 "低空 +" 多元应用场景。该自治区筹建低空经济研究院，打造呼包鄂低空经济发展圈和赤通锡低空应用集聚区，已培育 300 余家无人机企业，业务涵盖研发制造、培训运维等全链条。其《低空空域管理改革实施方案》提出到 2027 年实现 "军地民" 协同管理体系基本完善，低空经济产业体系初步构建的目标，展现了北方地区的后发优势。

1.3 制度创新的突破与挑战

低空经济的快速发展倒逼空域管理制度创新。传统空域管理采用 "申请 - 审批" 模式，难以适应高密度、多场景的低空飞行需求。湖南省在改革中探索出分类划设机制，根据飞行高度、飞行器类型和任务性质实施差异化管理，为全国提供了可复制的经验。2024 年工信部等四部门印发的《通用航空装备创新应用实施方案 (2024-2030 年)》进一步提出建立 "动态空域分配" 机制，通过数字化手段实现空域资源的灵活调配。

安全监管与效率提升的平衡成为制度创新的核心命题。一方面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》建立了分类分级的适航管理体系，对不同重量等级的无人机实施差异化管控；另一方面，各地积极建设低空智联网，如广东省推动 5G-A、北斗、卫星互联网等技术融合，构建覆盖全省的低空通信、导航和监视网络，实现 "技术管安全" 的治理新思路。这种 "法律规制 + 技术赋能" 的双重保障体系，为低空经济安全发展提供了制度基础。

二、产业生态构建：从技术突破到场景落地

2.1 产业链的四维架构

低空经济形成了涵盖基础设施、飞行器制造、运营服务和保障体系的完整产业链。在基础设施环节，我国通用机场数量从 2023 年底的 499 个稳步增长，但与美国 3 万个公共通航机场相比仍有差距。各地创新推出多样化起降设施，如广州在商业楼宇顶层建设垂直起降场，武汉部署 128 台无人机自动机库，形成 "分布式基础设施网络"。能源基础设施也同步升级，充电桩、氢燃料补给站等新型设施开始配套布局。

飞行器制造领域呈现 "无人机领跑，eVTOL 追赶" 的格局。民用无人机已形成成熟产业体系，2024 年实名登记数量达 198.7 万架，在农业植保、物流运输等领域大规模应用。亿航智能、小鹏等企业在 eVTOL 领域取得突破，其中小鹏 "陆地航母" 模块化飞行车于 2024 年 11 月完成首次公开飞行，计划 2026 年实现量产。核心技术方面，高能量密度电池、高功重比电推进系统和智能控制系统取得阶段性成果，但在航电系统、高精度传感器等关键部件仍依赖进口。

运营服务成为产业价值释放的核心环节。城市空中交通（UAM）试点在广州、深圳率先启动，开通市内及城际低空客运航线，打造粤港澳大湾区低空交通走廊。低空物流实现多点突破，珠海横琴试点跨境无人机物流，实现 "1 小时达" 澳门；在海岛地区，无人机跨海运输高值海产品，解决了传统物流瓶颈。应急救援领域，无人机与直升机形成 "高低搭配"，在消防救援、医疗转运等场景发挥重要作用，如成都双流低空应急救援中心构建了全域响应体系。

保障体系建设加速推进。广东省建成省级低空飞行综合管理服务平台，实现空域协同管理和飞行态势监视功能。通信保障方面，全国已建成 5G 基站超 425 万个，330 余个城市启动 5G-A 网络部署，为低空飞行器提供了连续通信覆盖。安全保障技术同步发展，低空反制系统、空管自动化系统等逐步应用，形成 "天网 + 地网" 的立体防控体系。

2.2 区域集群的差异化发展

长三角地区呈现 "技术引领、场景多元" 的特点。合肥骆岗中央公园建成全球首个无人驾驶载人航空器商业运营中心，2025 年将打造 "低空之城"；杭州临空经济示范区设立 eVTOL 适航审定中心，推动适航标准制定与产品研发同步进行。该区域高校与企业协同创新活跃，形成从基础研究到产业化的完整链条，在智能飞控、空地通信等领域保持技术领先。

珠三角地区依托制造业基础，构建了 "制造 + 应用" 双轮驱动模式。深圳作为全球低空产业集聚度最高的城市，无人机产值占全国 50% 以上，形成从核心零部件到整机制造的完整产业链。珠海高新区建设低空经济产业园和飞行测试基地，成立珠澳低空产业联盟，推动跨境应用创新。该区域政策创新活跃，如深圳出台全国首部低空经济立法，在空域使用、安全管理等方面先行先试。

成渝地区聚焦 "特色场景、生态优先"。成都开通全国首个阶梯式低空空域，无人机配送覆盖彭州山区，解决了偏远地区物资运输问题。重庆作为山地城市，部署 2.5 万栋高层建筑无人机巡检系统，创新了超大城市治理模式。该区域将低空经济与生态保护、乡村振兴相结合，开发了低空旅游、农林植保等特色应用，形成差异化发展路径。

2.3 市场规模与增长动力

低空经济保持高速增长态势。2023 年市场规模突破 5000 亿元，达到 5059.5 亿元，增速 33.8%；2024 年增至 6702.5 亿元，其中低空航空器制造和运营服务占比达 55%。赛迪顾问预测，2025 年市场规模将达 8591.7 亿元，2026 年有望突破万亿元大关，达到 10644.6 亿元。细分领域中，eVTOL 表现抢眼，2024 年产业规模约 32 亿元，预计 2026 年增长至 95 亿元，展现出爆发式增长潜力。

市场增长动力来自三方面：政策驱动方面，各级政府出台财政补贴、用地保障等支持措施，如广东省对公共类无人机起降设施给予建设补贴；技术进步方面，无人机续航时间从 2022 年的平均 30 分钟提升至 2025 年的 60 分钟以上，eVTOL 载重量突破 500 公斤，为规模化应用奠定基础；需求升级方面，城市交通拥堵、乡村物流不畅等问题催生低空服务需求，2024 年无人机物流订单量同比增长 200%，低空旅游人次突破 500 万。

企业格局呈现 "头部引领、中小企业协同" 的特点。大疆创新、亿航智能等龙头企业占据市场主导地位，其中大疆在消费级无人机市场份额超 70%。同时涌现出一批专精特新企业，如专注于低空通信的中交通信、聚焦智能空管的海鹰航空等。产业投资活跃，2024 年低空经济领域融资额超 300 亿元，重点投向 eVTOL 研发、低空智联网建设等方向。

三、学术研究进展与理论创新

3.1 核心研究议题与发现

学术界围绕低空经济的发展规律、制度创新和技术应用展开深入研究。在中国人民大学《2025 低空经济城市发展指数》中，通过技术创新活力、市场开拓潜力、生态协同能力和政策赋能效力四个维度，对 58 个城市进行评估，发现深圳、北京、成都位居前三，长三角、珠三角与成渝地区形成区域增长极。该研究揭示了低空经济发展的 "马太效应"—— 产业基础好、政策支持力度大的城市将获得更快发展。

《国民经济管理》期刊发表的研究指出，低空经济赋能高质量发展的逻辑机理体现在三个方面：创新驱动方面，通过飞行器迭代和空域数字化提升全要素生产率；产业融合方面，推动航空制造与信息技术、新材料等产业交叉融合，催生新业态；提质增效方面，在城市治理、应急救援等公共服务领域提升效率和质量。这一研究为理解低空经济的经济价值提供了理论框架。

在空域管理研究领域，学者普遍认为传统 "静态划设" 模式难以适应低空经济发展需求。《改革》杂志文章提出 "动态空域分配" 机制，建议基于实时流量数据和任务优先级，通过算法实现空域资源的柔性调配。这种机制已在湖南试点应用，通过省级低空飞行服务平台实现空域使用的动态调整，使空域利用率提升 30% 以上。

3.2 面临的挑战与对策建议

学术研究明确指出了低空经济发展的三大挑战。一是市场需求培育不足，居民对低空出行的接受度有待提高，2024 年调研显示仅 35% 的受访者愿意尝试 eVTOL 载人飞行。二是基础设施建设滞后，通用机场数量不足且分布不均，低空通信网络覆盖率在山区仅为平原地区的 50%。三是法律法规尚需完善，在低空责任划分、事故理赔等方面缺乏明确规定，制约了商业化进程。

针对这些挑战，学者提出系统性解决方案。在技术创新方面，建议设立国家级专项基金，重点突破长续航电池、自主避障等 "卡脖子" 技术；在标准体系方面，推动建立涵盖设计、生产、运营的全流程标准，加强国际标准制定参与度；在人才培养方面，构建 "产教融合" 机制，培养飞行器设计、空域管理等专业人才。这些建议为政策制定提供了重要参考。

安全监管研究强调技术与制度的协同。学者提出构建 "空天地一体化" 监管体系，通过无人机云系统实现飞行计划报备和实时监控，结合地面反制设备形成立体防控。同时建议建立 "分级分类" 监管模式，对微型无人机实施轻量化管理，对载人飞行器则严格适航审查，在安全与效率间寻求平衡。

四、问题与挑战

4.1 空域管理体制改革滞后

尽管低空空域管理改革取得进展，但 "军地民" 协同机制仍不完善。调研显示，跨区域飞行审批流程平均需要 5-7 个工作日，难以满足应急救援等时效性要求。空域划设存在 "重限制轻利用" 倾向，全国低空空域开放率不足 30%，且多分布在偏远地区，与经济活动密集区需求错配。这种状况导致低空飞行器利用率偏低，企业运营成本居高不下。

4.2 基础设施建设不均衡

低空经济基础设施呈现 "东密西疏" 的格局。东部沿海省份通用机场密度是西部的 5 倍以上，广东省已建成低空智联网核心区域，而西部部分地区仍缺乏基本通信覆盖。基础设施建设存在 "重硬件轻软件" 现象，大量起降场地建成后因缺乏运营维护资金而闲置，截至 2024 年底，全国通用机场利用率不足 40%。能源保障设施也存在短板，充电桩、加氢站等配套不足制约了电动飞行器发展。

4.3 技术瓶颈与标准缺失

核心技术方面，航空动力电池能量密度达到 350Wh/kg，但与国际领先水平仍有差距，制约了飞行器续航能力。智能飞控系统在复杂气象条件下的可靠性不足，2024 年无人机飞行事故中 60% 源于环境适应问题。标准体系存在 "碎片化" 问题，国家、行业、地方标准之间缺乏协调，如无人机适航标准在不同地区执行不一，增加了企业合规成本。

4.4 安全风险与监管挑战

低空飞行安全隐患凸显，2024 年全国发生无人机干扰机场运行事件 127 起，较 2022 年增长 40%。"黑飞" 现象屡禁不止，主要源于监管技术手段不足和违法成本较低。跨部门监管协调不畅，民航、公安、军方等部门权责划分不清，出现监管重叠或空白地带。数据安全风险值得警惕，低空飞行器收集的地理信息、城市影像等数据存在泄露风险，亟需建立数据安全管理制度。

五、发展展望与政策建议

5.1 未来发展趋势

到 2026 年，低空经济将呈现三大发展趋势：一是技术融合加速，5G-A、北斗、AI 等技术深度集成，使低空飞行器具备全自主飞行能力；二是场景规模化落地，无人机物流将覆盖 80% 以上的偏远地区，eVTOL 在重点城市实现商业化运营；三是产业生态完善，形成从核心零部件到整机制造、运营服务的完整产业链，培育出若干家全球领先企业。市场规模有望突破万亿元，成为国民经济的重要增长极。

区域发展将形成 "三极引领、多点支撑" 格局。珠三角地区成为全球低空制造业创新中心，长三角打造低空技术研发高地，成渝地区建设特色应用示范区。中西部地区则依托资源优势，发展低空旅游、农林植保等特色产业，实现差异化发展。

5.2 政策优化建议

深化空域管理改革：建议 2026 年前实现 3000 米以下低空空域分类划设全覆盖，建立 "负面清单 + 承诺制" 的飞行管理制度，将常规飞行审批时间压缩至 24 小时内。推广湖南 "军地民" 协同管理经验，在全国建立省级低空飞行服务平台，实现空域动态调配。

完善基础设施布局：制定全国低空基础设施专项规划，重点在中西部地区补建通用机场，到 2027 年实现县县通通用机场服务。加快建设低空智联网，2026 年前实现重点区域 5G-A 全覆盖，构建 "空天地一体化" 通信网络。推动基础设施共享复用，如利用现有楼顶、停车场等建设无人机起降点，降低建设成本。

强化技术创新支撑：设立低空经济国家实验室，重点攻关长续航电池、高精度传感器等关键技术。建立 "揭榜挂帅" 机制，突破 eVTOL 适航认证、智能空管等技术瓶颈。加快标准体系建设，制定低空飞行器设计、生产、运营全流程标准，积极参与国际标准制定，提升话语权。

健全安全监管体系：构建 "技术 + 制度" 双重防线，推广无人机云监管平台，实现飞行计划报备、实时监控全覆盖。建立低空安全应急处置中心，提升突发事件响应能力。完善法律法规，明确低空飞行的权利义务、责任划分和纠纷处理机制，形成法治化发展环境。