“榜”是科技创新的客观需求，通过张榜，提高了科技创新的目的性和时效性，通过实际需求倒逼科技创新；“帅”是能组织广泛的不受地域、年龄、资质等限制的能解决实际问题的关键人才，体现“以成败论英雄”的选才思想。

“揭榜挂帅”机制的特征：

一是榜单遴选有别于传统的科学计划项目，以企业实际技术需求和高校、科研院所的科技成果为实施对象；

二是对揭榜方“不论出身”，开放式创新让以往受地区、职称、年龄、单位类型等限制的科研人员也有机会获得公平竞争的机会；

三是资金拨付方式和评价机制从“同行评议”到“以成败论英雄”，从“重申报”向“重结果”转变，既避免了科研人员花费大量精力申请科研项目但却不重视做项目，又避免了“同行评议”带来的知识惯性，解决了现在很多科技成果躺在纸面上的难题。“赛马制”：由不同的科研团队同时进行攻关，提高科技创新成功率，激发了青年人才的创新活力。

本文根据科技项目技术范围和技术指标的不同情况，对科研管理制度进行了象限划分，如下图1所示。技术范围窄、技术指标明确的，属于排他性技术研究，适用需求方定向发包；技术范围窄、技术指标模糊的，属于应用基础研究，适用科研计划项目；技术范围广、技术指标模糊的，属于基础研究，适合长期稳定资助；技术范围广、技术指标明确的，属于产业共性技术研究，适用“揭榜挂帅”机制。

图1 科技项目适用象限划分

立足科技创新体系发展需求，“揭榜挂帅”机制创新流程分为“项目发布端、项目承接端、榜单发布遴选、项目完成评价”四个维度。如下图2所示。

图2 “揭榜挂帅”机制的流程图

目前科技创新主体包括企业、科研事业单位（高校、科研院所、医疗卫生机构）、新型研发机构等，各类科技创新主体在国家创新体系中都有重要的使命与功能，“揭榜挂帅”机制的运用对各类主体都有着极其重要的影响，各主体在“揭榜挂帅”机制中对应的角色如下表1所示。

02“揭榜挂帅”机制相关政策梳理分析

全国“揭榜挂帅”政策机制目前正在还处于探索阶段。在项目管理方面，主要有“榜单发布”“榜单征集”“实施方案”三种类型；在“揭榜挂帅”机制的组织形式方面，有“比赛”“平台载体”类型；在“揭榜挂帅”的对象方面，有“人才”“机构”等类型。

（一）项目管理方面的相关政策

国内大多数省份“揭榜挂帅”政策都是从“榜单发布”和“榜单征集”类型开始制定的，很多省份目前未出台“揭榜挂帅”的实施方案或管理办法，而是以榜单发布的政策文件为实施细则。广东省在2018年发布《关于2018年度揭榜制项目张榜的通知》《关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知》，里面将榜单分为“技术攻关类”和“成果转化类”，项目资金主要由需求方、揭榜方按协议落实。省财政资金拟给予项目投入总额20％的资金支持，根据项目投入和进展情况分两期拨付。广东省的政策探索为国内“揭榜挂帅”制度发展提供了借鉴，部分省份在制定本省的“揭榜挂帅”实施方案的时候都是借鉴了广东省的做法。全国项目管理“揭榜挂帅”机制的部分相关政策如下表2所示。

国内项目管理“揭榜挂帅”机制相关政策的做法有以下特点：

一是对揭榜方的遴选范围有了很大突破。国家及各省在“揭榜挂帅”揭榜方的遴选范围上给与了很大的空间，对揭榜单位无注册时间要求，对揭榜团队负责人无年龄、学历和职称要求；在地域限制上，部分省份也进行了很大突破，从全国范围扩大到境内外籍科学家和境外机构；在创新主体方面，部分省份在高校、科研院所、企业、新型研发机构等法人单位外还扩大到团队个人。

二是榜单来源面向解决实际问题。榜单主要分为以下几种：

（1）解决重大应用场景的深层次制约技术发展的问题；

（2）企业发布技术攻关需求；

（3）高校、科研机构、科技型企业提出的成果转化的需求；

（4）重大民生类项目的技术攻关需求；

（5）与区域特色产业相关的技术攻关需求。

三是资金支持方式突出企业主体地位和“后补助”特征。企业作为需求方应提供主要资金（财政资金为辅），或配套资金不低于一定比例，部分省份财政资金在项目资金的占比不高于20%。财政资金根据项目进展分批拨付，并在结题验收达到考核要求后以奖励经费的形式拨付完毕。

四是榜单征集方式多以政府搭平台、企业提需求、第三方专家遴选的方式进行。通过“自上而下、自下而上”相结合或“定向发包”等多种方式，广泛征集项目需求。需求内容应具有明确的技术指标、时间限制、知识产权归属、资金拨付方式等要求。政府组织第三方专家对项目需求进行论证，重点遴选出核心技术攻关需求，以及科技成果转化需求，也可委托第三方机构参与揭榜制项目管理。

（二）组织形式方面的相关政策

目前全国“揭榜挂帅”机制的组织形式除了项目管理方式以外，还有“比赛”“搭平台”“载体”等方式（见表3）。

一是通过比赛形式面向全社会征榜揭榜。例如科技部“中国创新挑战赛”和江苏省“J-TOP创新挑战季”，面向区域征集需求，面向全社会征集揭榜方，解决企业的技术难题。需求方提供悬赏资金，主办方可提供配套奖励。

二是通过搭平台的方式贯通“揭榜挂帅”的数字化流程。例如浙江省人才服务平台发布“揭榜挂帅”省级榜单，面向全球知名高校、科研院所、行业领军人才和团队发榜。浙江省金华市“揭榜挂帅”云平台实现浙江全省数据贯通以及全流程一网通办。云平台实现企业有技术需求随时发榜，科研团队即时揭榜，政府全流程跟踪实施情况。

三是以实质性产学研联盟作为载体，企业做盟主实施科技攻关项目。通过培育以企业为主体的实质性产学研联盟，以其为载体建设创新平台，集聚创新资源，让企业做“盟主”去“揭榜挂帅”重大科技攻关项目，培育引育各方面的人才。

四是探索“揭榜险”“科技贷款”等配套科技金融方式。以“揭榜挂帅”需求方的榜单为标的，浙江省金华市率先与保险公司试点“揭榜险”，保障因特定原因导致技术攻关失败后的资金补偿，通过保险对企业研发投入和揭榜方人员成本给予一定的补偿，目前已在先进制造、生物医药、节能环保3个领域的行业龙头企业试行“揭榜险”。此外，鼓励银行对研发资金投入有困难的发榜企业提供科技贷款，做到产融保相融合。

（三）对象类型方面的相关政策

目前全国“揭榜挂帅”机制的对象类型除了科研项目以外还有机构类和人才类，具体如下表4所示。

“揭榜挂帅”对象是机构：成都高新区启动揭榜挂帅型研发机构（新型研发机构）“岷山行动”计划，明确未来5年建设50个新型研发机构，揭榜团队最高可获得1亿元扶持资金，重大的新型研发机构没有支持上限。

“揭榜挂帅”对象是人才：广东省探索“以企业技术需求为导向”的企业科技特派员新模式，采取常态化入库“华转网”，常年受理企业和科研人员入库的申请。平台标准化引导企业精准描述技术需求，并进行审查，以提高企业技术需求的准确度。科技特派员对感兴趣的技术需求进行揭榜，根据平台标准化模板提出初步技术解决方案。对通过筛选后的技术需求精准匹配，向企业和科技特派员双向推送相关信息，广东省科技厅按照企业支持金额的某个比例给予立项资助。金华市委组织部主办全球引才活动，推出总规模超50亿元的双龙人才基金，发布光电信息、生物医药等超过百个技术需求榜单，与长三角30余所高校建立产学研合作。

给创新主体带来的挑战

一是“后补助”的资金支持方式与传统的经费预算制不相适应。“揭榜挂帅”的“后补助”制度需要科研团队预先投入一定的研发费用，对于高校、科研院所或事业单位类型的新型研发机构来说，科研人员收入的很大一部分是项目劳务费，即需要以“项目”经费来“养人”，因此预先投入有难度；对于科技初创企业、中小型科技企业或企业类型的新型研发机构来说资金可能是较大的问题。如何完善“揭榜方”的资金支持环境，对于各个科研主体都是关键的环节。

二是“以成败论英雄”的考核评价方式与传统的职称评价模式不相适应。“揭榜挂帅”制度通过设立明确的悬赏目标，依托开放式竞争的遴选机制，在技术指标达到悬赏目标时才兑现资金等奖励。若在规定时间内，不能达到预定目标、或科技成果不能完成，则奖励不予发出、成果不能形成。对于高校和科研院所来说，科研团队每年都有严格的考核指标，如果花费时间精力最后没有得到资金和学术成果，对其是不易接受的结果。如何科学设计揭榜方失败后的评价机制，直接影响到科研团队参与“揭榜”的积极性。

三是“灵活高效”的人员管理模式与现行科研主体有稳定的组织边界不相适应。“揭榜挂帅”鼓励人才汇聚、选贤用能，根据项目组成临时的科研攻坚团队，项目结束团队也解散，现有的科研主体组织模式对此有较大的束缚。高校、科研院所陆续制定兼职兼薪与离岗创业的政策，但在落实过程中并不理想，科研人员在现行科研主体稳定组织边界的情况下有所担心，例如离岗创业回来以后职位职称是否会改变等，如何针对这部分完善人员管理模式有待探索。

一是对于技术攻关类项目，高校、科研院所作为揭榜方能通过“揭榜挂帅”机制切实解决企业实际技术需求，对于研究过程中经费不足的，可以从高校、科研院所科技成果转化收益中成立专项资金予以补充支持，以鼓励科研人员参与“揭榜挂帅”项目。对于初创企业和中小企业来说，资金实力有限的情况下可以参与行业上下游龙头企业的“揭榜挂帅”项目，可以精准研发以提高研发效率、合作研发降低研发成本。

二是高校、科研院所对“揭榜挂帅”项目的考核评价应纳入指标体系，与企业合作的“揭榜挂帅”项目到校/所的经费可以按换算比例与纵向项目同等对待。

三是对于成果转化类项目，高校、科研院所的科技成果转化服务部门应协助科研人员进行“揭榜挂帅”项目发布以及与企业进行对接工作，以“揭榜挂帅”为契机促进科技成果转化工作。

四是落实好高校、科研院所兼职兼薪与离岗创业工作制度，以充分发挥“揭榜挂帅”的灵活用人机制。兼职兼薪人员的兼职工作需与原单位的科技成果转化工作相关，期间可以正常参加职称评定、晋升和年度评优。切实保障离岗创业人员期满后回原单位以不低于原聘用岗位的等级聘用，并将其离岗创业期间的与原单位相关的科技成果转化业绩纳入考核。

五是鼓励国有企业、行业龙头企业进一步做好开放式创新，深入挖掘自身技术创新实际需求，借助“揭榜挂帅”机制拓宽科技成果来源，通过“揭榜挂帅”机制与国内相关企业、高校、科研院所进行深入有效的合作，提升产业共性技术水平，充分发挥国有企业、行业龙头企业的社会责任。

薛雅，上海市科学学研究所创新政策研究室助理研究员；王雪莹，上海市科学学研究所创新政策研究室副研究员。文章刊发于《科技中国》2021年11月第11期。文章观点不代表主办机构立场。