政府、市场和社会多方协同提升科技创新治理体系整体效能

来源：创新内蒙古发布日期：2019-11-04 00:00

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未来，科技创新将日益社会化、平台化、网络化、数字化、国际化，创新要素跨行业、跨领域、跨区域全球流动，科学、技术、创新、发展的范式变革加速迭代，新的研发组织和创新模式深刻改变着创新体系和创新生态的结构。

　　党的十八届三中全会首次提出“国家治理”概念。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提出了新的更高要求。习近平总书记曾强调：“创新决胜未来，改革关乎国运。科技领域是最需要不断改革的领域。”科技创新治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和基础支撑，是科技强国和现代化强国的重要标志和制度保障。

　　科技创新治理体制指国家层面科技创新及管理的机构设置、职责、使命定位、权利义务关系、运行机制等体系结构和制度框架。科技创新法律和政策体系是由政府制定或认可的一整套有关科技创新及管理的行为规则、行动指南和社会秩序。作为第一生产力和第一动力，科技创新是全局性和系统性的，既有外溢性又有衍生性，既有自主性又有公共性，需要政府、市场与社会机制协同发挥作用，以提升治理体系的整体效能。

　　 科技体制改革助力中国成为科技大国

　　改革开放之初，科技体制改革率先启动。1978年，全国科学大会作出“科学技术是生产力、四个现代化的关键是科学技术的现代化”等重要论断，我国迎来“科学的春天”。1985年，党中央作出科学技术体制改革重大决策，明确指出“随着城乡经济体制改革的逐步展开，必须相应地改革科学技术体制，这是关系我国现代化建设的一个重大问题”，开创了科技事业发展新局面。1992年，邓小平同志南方谈话，极大推动我国改革开放进程。1995年，党中央提出实施科教兴国战略。世纪之交，党中央提出实施人才强国战略。2006年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》发布，全面推进中国特色国家创新体系建设。

　　党的十八大以来，创新驱动发展战略深入实施，全面深化改革系统推进，科技体制改革的系统性、整体性、协同性不断增强，科技创新治理能力进一步提升。2015年3月，中共中央、国务院发布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》；9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深化科技体制改革实施方案》《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》。2016年5月，中共中央、国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》；习近平总书记发表《为建设世界科技强国而奋斗》历史性重要讲话，开启了建设世界科技强国的新征程。

　　40多年的科技体制改革，助力中国快速工业化并成长为科技大国。科技创新法律和政策体系逐步完善，全面涵盖创新及管理主体、创新要素、创新网络、产业创新、区域创新和创新生态。一方面要总结科技体制改革实践中的好经验好做法，将成熟的经验和做法上升为制度、转化为法律。另一方面也要看到，中国的科技体制是在快速追赶发达国家过程中建立的，是在从计划经济向市场经济转型过程中完善的，追赶型、管理型科技体制难以满足建设科技强国的新要求。2035年，中国要进入创新型国家前列，需要加快建立引领型、治理型科技体制，促进改革理念、制度和政策工具系统转型、综合配套，完善科技创新治理体系，提升总体治理效能。

　　科技创新治理仍有大量工作要做

　　党的十九大开启全面建成社会主义现代化强国新征程，从治理体系和治理能力现代化高度进行了新的改革部署。十九届二中全会研究部署宪法修改。十九届三中全会研究部署深化党和国家机构改革。习近平总书记指出：“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做。”十九届四中全会研究部署坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，对科技体制改革提出了更高要求。

　　2018年，中国人均GDP接近1万美元，标志着中国刚好进入“效率驱动向创新驱动转型”发展阶段。据北京大学刘俏教授估测，美国、德国、日本分别于1988年、1998年和2004年达到人均GDP3.5万国际元，而中国预计到2035年可达到这一数字。未来，科技创新将日益社会化、平台化、网络化、数字化、国际化，创新要素跨行业、跨领域、跨区域全球流动，科学、技术、创新、发展的范式变革加速迭代，新的研发组织和创新模式深刻改变着创新体系和创新生态的结构。政府要顺应创新主体多元、形式多样、路径多变的新趋势，将科技体制改革嵌入全面发展改革体系之中，以全面创新驱动引领实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的全面发展。

　　面向2035年进入创新型国家前列的更高要求，我国科技创新治理还有大量工作要做。一是从追赶型、管理型科技体制向引领型、治理型科技体制转变。完善科技创新决策咨询制度，增强决策的科学性、权威性；完善公众参与制度，确保决策的公信力、执行力。二是构建现代化创新体系和创新治理体系，着力解决“内部失灵”和“系统失灵”等问题，全面提升创新体系和创新治理体系整体效能；明确政府科技创新管理央地事权和责任划分，从“研发管理”向“创新治理”转变，中央重点“抓战略、抓规划、抓政策、抓服务”。三是建立现代高校院所制度，完善高校院所及国家战略科技力量内部治理机制，发挥社会主义市场经济条件下新型举国体制优势，保障科研机构、创新团队和科研人员的学术自主权。四是构建创新友好的市场化法治化国际化营商环境，建立健全产学研深度融合、协同创新的体制机制，切实提升企业技术创新主体地位，“打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战”。五是协同推进供给侧结构性改革，构建与科技强国相匹配的科技创新法律和政策体系，包括科技创新和科技创新促进经济社会发展相关法律和政策体系；建设一支高水平的创新人才队伍，厚实创新人才根基；深化与科技强国、“一带一路”等双边多边科技创新合作，提升全球创新治理能力。

　　 切实把制度优势转化为治理效能

　
从发展历程看，我国科技创新法律和政策体系建设经历了三个阶段，关注重点从“科技发展”到“科技促进发展”再到“全面创新驱动引领全面发展”。未来要统筹发挥好政府主导作用、市场决定性作用和科学共同体自治作用：政府机制方面，构建符合科技创新和产业发展未来需求的制度体系，明显提高科技创新管理的法治化水平；市场机制方面，破除阻碍创新和公平竞争的体制机制弊端，提供普惠、精准、平等的制度供给，形成创新友好的市场环境和营商环境；社会机制方面，完善以信任和包容为前提的科研管理机制，改进科研伦理规范和学风建设，构建以诚信和责任为基础的创新生态，充分激发全社会创新创业创造活力。

　　未来要构建多元参与、协同高效的科技创新治理体系，切实把制度优势转化为治理效能。一是强化国家科技决策咨询机制建设,按照科学、技术和创新的不同发展规律，支持多元主体参与宏观决策咨询，统筹优化公共科技资源配置；拓展科技创新治理社会参与机制，加强科普和创新文化建设，发挥各类新型研发组织、行业协会、基金会、科技社团等在推动创新中的作用。二是转变政府科技创新管理职能，建立学习型、服务型、法治型政府，明确不同行政部门职责范围，大幅减少职能重复，加快从基于行政隶属关系的“命令控制型”管理向基于法律契约关系的“权利义务型”治理转变。三是明确高校院所及国家战略科技力量的使命定位和内部治理机制，深化以“还权赋权”和“效能提升”为特征的治理模式改革，大幅解除不必要的政府管制；以技术、资本、人才市场为纽带，强化技术创新市场导向，严格保护产权和创新者合法权益，营造公平竞争的市场环境，由市场和企业来决定竞争性的新技术、新产品、新业态开发;优化战略科技力量建设布局，培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。四是将科技创新治理体系嵌入国家治理体系，把解决体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题统一起来，协同推进科技与经济、教育、人才、社会、文化、生态等体制机制改革，全面提升劳动力、知识、技术、管理、资本、信息等要素供给质量与效率。五是完善新时代科技创新法律和政策体系，保障激励相容；建设自主、协同、开放的创新体系，共享平台体系，鼓励草根创新；适应国际国内形势的新变化、新要求，统筹国内国际两个大局，用好国内国际两种资源，大力提升科技创新及治理的国际化水平。（作者系中国科学院科技战略咨询研究院研究员）

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