无论是对全球而言，还是就中国发展而论，未来将会有更多的人居住在城市中。如何让城市发展更可持续将影响人类生活的未来。我国在经历了快速城镇化的过程之后，城市如何更具弹性和包容性地发展，如何真正实现以人为本的发展，将成为关键——

城镇化越“弹性”越可持续

城市是人类文明的结晶，也是当今世界各类要素、资源最集中的地方。作为基础设施、公共服务、生态环境改善等不同领域的载体，城市一直处于可持续发展议程的最前端。

“未来20年，中国在城市地区居住的人口将达到80%左右。如此多的人口不断向城市聚集，城市可持续发展的问题无疑变得更加重要。”在日前举办的第二届国际城市可持续发展高层论坛上，中国城市和小城镇改革发展中心主任徐林说。

论坛上，来自联合国人居署及20多个国家的政府、智库及企业代表，围绕“城市变革与发展”的主题进行了深入交流。当天，论坛还发布了《国际可持续发展试点城市导则》以及《城市可持续发展框架》（中文版）。

城市是可持续发展载体

改革开放40年来，中国经历了历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，中国的城镇化率从改革开放初期的不到20%迅速提高到去年年底的58.52%。

对此，十二届全国人大财经委副主任委员、国家发展和改革委员会原副主任彭森表示，随着城市人口的增加，对土地空间、住房、就业、基础设施、教育医疗等需求也急剧增加，这些问题不仅影响城市居民的福祉，也给全球环境可持续发展带来前所未有的挑战。

事实上，半个多世纪以来，全球都经历了快速城市化的进程。据联合国统计，1950年城市人口占全球人口约30%，2018年城市人口已占到世界人口的55%，预计到2050年将有68%的人口居住在城市。

为此，联合国于2015年9月举办了可持续发展峰会，各国领导人一致通过了《2030年可持续发展议程》，为未来15年世界各国在可持续发展领域的国际合作指明了方向。

徐林表示，“十三五”规划提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，顺应了可持续发展的时代潮流，与2030年全球可持续发展议程提出的“人类、地球、繁荣、和平、伙伴”五大理念相融相通。

他指出，城市的可持续发展是一个永恒的议题，应努力通过城市的可持续发展来谋求全球的可持续发展，各国政府及城市应深度开展世界各国之间的具有共赢性质的合作，为加快实现2030年全球可持续发展的目标而全力以赴、共同行动。

“目前，世界各国处于城市化的不同阶段，既有城市化率高达90%的现代化国家，也有城市化率不足20%的发展中国家，城市化水平的差异带来了未来合作的广阔空间。”彭森说。

提升城市弹性和包容度

“党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。不要小看这句话，它是经过多年的争论、实践、讨论，最后得出来的。”中国城市规划设计研究院院长杨保军说。

杨保军认为，改革开放以来，我国发展大体可以分为3个阶段，即发展初期的结构效应、发展中期的规模效应以及未来的分工效应，“所谓结构效应，就是通过人口、土地等要素投入获得的发展红利，而规模效应则强调产业的集聚，但过度的集聚同样带来环境的问题。下一轮发展的效应从哪里来？我认为，是通过城市群发展而获得的分工效应，分工能够提高效率”。

“凡是呈现大中小城市协调发展的城市群，都可以健康地发展，而且弹性和包容度都比较大。凡是中间断档的，发展就会存在一定障碍，所以我国城镇化一直坚持大中小城市协调发展这一方针。”国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴说。

仇保兴将长三角城市群和京津冀城市群做了一个比较：长三角城市群有一个中心城市上海，有人口达到300万人以上的杭州、南京等大城市，还有苏州、无锡、常州、宁波、温州等中等城市以及大量的中小城市，构成了一个三角形的城市群，其可持续发展能力、经济活力及区域协调发展都能顺利实现。相反，京津冀城市群中除了北京和天津两个大城市外，中间城市出现断档，资源向北京和天津单向聚集，二级城市和大城市之间不能形成有效反馈。

“城市群是重要的发展方向，但是不能够笼统处置。”杨保军表示，国家发展改革委提出未来我国将重点打造19个城市群，这些城市群的发展程度不尽相同，需要有针对性地分类施策。

对于像长三角、珠三角这样发展程度比较高的城市群，如何进一步提升协调发展水平？仇保兴强调要从4方面发力：一是基础设施共建，实现互联互通；二是生态环境共保；三是资源共享，特别是不可再生资源的共享；四是支柱产业共塑，只有产业梯度分布合理了，整体的创新能力才会提高。

扭转“重物轻人”思维习惯

“关于城市改革发展的话题有无数个，但是有一条，解决人的问题才是根本，才是改革的方向和目标。”中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁说。

李铁指出，如何增加城市发展的包容性，让更多的人参与城镇化这一伟大事业，是每个城市面临的问题，“城市建设要扭转‘重物轻人’的思维习惯，仅有好的基础设施还不够，为‘人’服务才是核心”。

这一观点得到了十三届全国政协常委、政协经济委员会副主任杨伟民的认同。他表示，我国目前仍是中等收入国家，但已呈现出未富成本升高的状态，其中人力成本的大幅上涨很大程度上是因为城市政策缺乏包容性，只让农民工进城干活，不让他们在城市落户，表面上看降低了城市的公共服务费用，但助推了全社会人力成本超阶段快速上涨，对保持竞争力十分不利。

加快农业转移人口市民化是供给侧结构性改革的重大任务，供给侧结构性改革的一个宏观背景是我国劳动年龄人口大幅度减少，应对策略之一是要扩大劳动人口数量，实现路径是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

“中央提出到2020年落户1亿人的目标。但现在这个目标落实并不顺利。为此，党的十九大进一步提出加快农业转移人口市民化。”杨伟民表示，扩大劳动人口数量不是说要增加每一个劳动者一天或者一周的劳动时间，而是要增加劳动者一生的劳动时间，这对中国非常有益，“但不少农民工40多岁就回乡了，减少工作近20年，这是对劳动力资源的极大浪费”。

“城镇化是中国现代化的必经之路，也是当前中国扩大内需和供给侧结构性改革的一个结合点。正确的城镇化政策，既能扩大有效投资和消费需求，也能促进空间结构、经济布局、人口分布的结构性改革。”杨伟民强调。（记者 顾阳）